DESCENTRALIZACION EN CHILE ?

CHILE : LA URGENCIA DE CAMBIAR EL SISTEMA DE GESTION TERRITORIAL

Roberto Santana

¿Es que el sistema de gestión territorial actual es la principal amenaza para la durabilidad del desarrollo económico y para la continuidad democrática en los años que vendrán? ¿Es que tal sistema de gestión es propio del régimen político altamente centralizado de ejercicio del poder que domina en Chile y que corresponde bien al actual sistema de representación nacional existente? ¿Es que se puede afirmar que este sistema, controlado desde Santiago, ha fomentado en la población chilena una suerte de “cultura política de la subordinación” que neutraliza las iniciativas de los actores? Estas tres interrogaciones, íntimamente relacionadas entre si, podrían constituir los ejes de un debate nacional que parece urgente.

Voy a tratar tres casos que tocan el mas bajo nivel de representación, es decir, el nivel comunal y local, porque aportan argumentos a ese debate deseable. A la luz de tres casos, o tres situaciones que tuve oportunidad de conocer en el primer trimestre de este año, con ello quiero mostrar los efectos derivados del centralismo enfermizo propio del “sistema político santiaguino”.

CASO 1. « Que Santiago no se coma a Isla de Maipo »

fueron las palabras finales de la intervención del Alcalde de Isla de Maipo en el encuentro celebrado en la Facultad de Economía de la Universidad de Chile, « Ruralidad en la región metropolitana » el 24 de noviembre 2013. ¿Qué quería significar con esto el activo y emprendedor Alcalde de una localidad que está a unos 80 kms de la capital? Que el “pulpo gigante y devorador” de Santiago sigue mas activo que nunca y que, como nunca antes, esta haciendo mas difícil la vida de la gente en el resto del territorio. Por ejemplo, nuestro Alcalde hablaba de que en su Comuna, solamente menos del 30% de la población activa está ligada a la agricultura y de ese conjunto solamente un 15% de esa fuerza laboral tiene una actividad permanente, los otros son temporeros. Lo que quiere decir que el resto de la población en edad activa debe buscarse otras ocupaciones, que son casi inexistentes, o imaginar algún emprendimiento, pero para eso se requiere capacitación técnico-profesional adecuada, mercancía inexistente en la Comuna. Su proposición de instalar un Centro de Capacitación Tecnológica para retener los jóvenes en la Comuna fue rechazada porque “los interesados pueden ir a Santiago, donde existen Centros Tecnológicos”. 

Es claro que un proyecto de tal tipo, como lo dijo el mismo Alcalde, puede ser visualizado como del interés de otras Comunas del sur de la región metropolitana (Melipilla, el Monte, Paine, etc.) pero eso supone trabajar en inter - comunalidad, cosa que no está en la ley ni en la agenda oficial del Estado cuya lógica excluye toda concepción flexibilizada de la gestión territorial. Así, los jóvenes y los adultos en edad de trabajar toman el camino de Santiago acelerando el proceso de “vaciamiento” social de las comunas rurales de la región metropolitana. Es corriente por lo mismo escuchar que en la Comuna “Se puede vivir pero  no se puede surgir”  o que “Hay empleos temporarios principalmente (y otros de baja calificación) pero aquí no se puede surgir”.

El espacio rural en vez de ser el teatro de una construcción territorial por sus propios habitantes deviene en la Región Metropolitana el receptáculo de albergues-dormitorios para los trabajadores temporales de las empresas viticultoras y también el sitio de localización de “condominios” de habitación de habitantes relativamente pudientes venidos de la gran ciudad. Con estos elementos es evidente que no se construye ni territorio social ni nueva ruralidad.

 

Los frenos a la acción comunal y a las iniciativas locales son la expresión mas concreta de la dependencia al “centralismo santiaguino” de las diferentes entidades territoriales con representación popular. Se puede perfectamente entender que los frenos constitucionales y legales a la gestión territorial contribuyan a desmoralizar a los actores operando en ese nivel, una parte de los cuales prefiere bajar la guardia y ocuparse de sus propios intereses y otros a abandonar su compromiso con el desarrollo local para iniciar una carrera de diputado o senador, subordinándose de tal suerte a los partidos sostenedores del centralismo. Aparte de esto conviene destacar con énfasis que para la mayoría de los actores y de la población local que no están implicados en estos juegos de poder la reiteración generacional de esta lógica de gestión territorial es que alimenta sin cesar una conducta a la vez pasiva y subordinada ( “es Santiago que decide”, “todo se pasa en Santiago”) que neutraliza permanentemente sus potenciales de iniciativa y de creación.

CASO 2. Los efectos de la subordinación cultural

Tuve la ocasión de asistir al IV Congreso de los Mapuche Lafkenche celebrado en Hornopirén, Comuna de Hualaihué (X Región) entre el 31 de enero y el 3 de febrero 2014. Mas allá del interés mío por la causa indígena y de la manera abierta y agradable con que fui acogido, quisiera decir que los debates a los cuales pude asistir en tal ocasión me permitieron hacer algunas observaciones que van en el sentido de afirmar la tesis de la subordinación cultural en la política que ha creado el centralismo santiaguino a través de todo el territorio y en los sectores mas diversos de la sociedad.

Los lideres Lafkenches presentes en el IV Congreso de Hornopirén, que como todos los otros lideres Mapuches luchan por un reconocimiento político de su diferencia al interior del Estado, me dejaron la impresión que al hacerlo llevan también esa impronta de la subordinación cultural en la política. En la conducción de los debates a los que asistí reinaron las practicas y métodos que son los mismos que emplean los políticos de los partidos y de las instituciones del Estado: los problemas eran planteados con un cierto automatismo, como si la realidad estuviera ya conocida de antemano, desinteresándose por lo mismo de lo que podían pensar o hacer los interlocutores de base, sin ir a cuestionarlos por los elementos susceptibles de ser útiles a la construcción estratégica de sus territorios identitarios.

En la Comuna de Hualaihué (X Región) la composición mayoritariamente lafquenche de la población llamaba, sin embargo, a realizar todo un debate sobre las líneas estratégicas de un proyecto identitario local elaborado por los propios interesados. No hubo tal debate. La mayor preocupación estuvo, por el contrario, centrada en las intervenciones destinadas a discutir elementos para las nuevas leyes que debería dictar el nuevo gobierno de Michele Bachelet. Apostando a la dictación de nuevas leyes en lo que atañe a sus intereses diversos (aguas, áreas marítimas protegidas, mapudungum, etc.) las discusiones se alejaron bastante del camino que había señalado al comienzo del encuentro el invitado especial al IV Congreso, el carismático líder indígena ecuatoriano Luís Macas. Había dicho que la experiencia indígena latinoamericana mostraba que el camino a recorrer era “desde abajo” y no desde arriba, desde las comunidades, y que los indígenas deberían desinteresarse de estar siempre pensando en que los problemas se resuelven sólo por la ley nacional. Dicho por un indígena formado en las leyes (abogado de profesión) y fundador de los que es hoy el movimiento indígena ecuatoriano y conocedor en particular del movimiento indígena colombiano, su discurso fue muy aplaudido, pero sin mas…

Al mismo tiempo que se priorizaba la ley, me pareció que había confusión entre los lafkenches sobre  cómo pensar las alianzas, porque no hay para los lideres mas que alianzas al macro-nivel o centralizadas. Las alianzas a los niveles territoriales inferiores no parecían interesarles y sin embargo se sabe no es lo mismo buscar aliados para un proyecto local que para las iniciativas mirando a proposiciones de ley. Las alianzas, como se conciben en el centro del sistema santiaguino son una cosa, pero por abajo los intereses de los actores sociales y económicos son diversos y cambian, la complejidad sobre el terreno es la regla, las contradicciones se flexibilizan, se producen deslizamientos ideológicos y de intereses materiales, los acuerdos múltiples son posibles… aunque a veces también imposibles.

Los animadores de este debate aplicaron inconscientemente la misma lógica y la misma metodología que es propia de los partidos y de las instituciones del Estado. Se crea un programa de discusión con la idea de obtener decisiones “participativas” pero la metodología empleada se opone a este objetivo : un conjunto de interrogaciones deben ser respondidas por los participantes de una manera expeditiva, por un si o por un no, por favorable o desfavorable, malo o bueno, etc. Ejemplo: ¿La experiencia Lafkenche con los diferentes gobiernos desde la dictadura para acá ha sido favorable o desfavorable? Había que contestar Si o No. Y mientras el animador se empeñaba en que la respuesta se encuadre en tal estrecha disyuntiva, los delegados ensayaban de buscar un desvío diciendo que al final de cuentas el gobierno de Aylwin, para poner un ejemplo, no hizo lo mismo que lo que Piñera había hecho, o hacia todavía, en relación con los indígenas.

Algunos participantes se interesaron en relativizar las cosas dijeron que entre malo o bueno había también regular y otros dijeron que podría ampliarse la gama de posibilidades, por ejemplo no solamente favorable o desfavorable sino también “menos” o “muy” favorable. Sin explicitarlo, los participantes en el grupo de discusión tenían consciencia de la complejidad de la cuestión que estaba planteándose pues todo no lo veían negro para decir No como la insinuaba el animador. Inconscientemente los lideres lafkenches estaban aplicando la misma lógica de la “participación” que aplican las instituciones chilenas significando con ello su impregnación por una cultura centralista que decide de antemano cuales son las reglas de juego permitidas en la llamada “participación ciudadana”.

Es también importante destacar que con tal metodología los lideres lafkenches de cierta manera se desinteresan do los procesos locales en los cuales está implicado el Estado y por lo mismo no se analizaron los aspectos positivos que en cada nivel territorial son importantes para el avance de la causa indígena. De cierta manera hay negligencia en analizar en profundidad situaciones locales que podría entregar pistas importantes para la elaboración de sus propias estrategias territoriales. La “apropiación territorial” no es el resultado de un forcing político venido de lo alto sino de una creación propia de los actores locales con visión estratégica y con capacidad de iniciativa.  Sin discernir lo que puede ser útil de las políticas aplicadas por las instituciones del Estado a su propia evolución y sin analizar el estado de avance de cada situación local es muy difícil imaginar que va a emerger una producción política propia,

CASO 3. El abandono simplemente.

La minuciosidad puesta en la elaboración del Plan Comunal (PLADECO), el tiempo empleado en la confección del diagnóstico y luego en la pesada tarea contable del mismo ¿No muestran acaso la manera de disfrazar una función municipal que consiste grosos modo en la distribución de los beneficios otorgados por la política social del Estado?, es decir en la imposibilidad de los alcaldes y sus equipos de actuar estratégicamente debido a la penuria financiera de las municipalidades. La Comuna de Hualaihué, por ejemplo, es un caso corriente en términos de pobreza del nivel comunal en medios materiales y equipamientos indispensables para enfrentar las necesidades del desarrollo de las entidades territoriales locales.

El relativo abandono de muchas localidades no tienen nada que ver con la capacidad y buena voluntad de la autoridad municipal que son reconocidas por la comunidad sino que representa simplemente el fruto amargo del sistema centralizado. Yo paso los veranos en la localidad de Cholgo, fiordo de Comau, cerca de Hornopirén, capital de la Comuna y desde allí se descubre fácilmente que no es necesario grandes diagnósticos ni elaborados PLADECO para darse cuenta de cuáles son los puntos claves sobre los cuales un poder local diferente podría pasar a otro estadio de acción para el desarrollo. Dos ejemplos pueden bastar para demostrar lo que quiero demostrar: los caminos vecinales y la electricidad.

En una localidad de hábitat disperso como es el caso de Cholgo, es evidente que los caminos vecinales habilitados para facilitar el trafico de peatones y vehículos, para fomentar el intercambio y la sociabilidad entre los habitantes locales y para los intercambios con el exterior son de primera importancia pero este es un tema completamente dejado de lado por la acción municipal desprovista de medios. Yo frecuento el lugar desde hace 30 anos y nunca he visto una acción viniendo desde el municipio destinada a arreglar un camino o a trazar un sendero. A veces, cuando antes venían máquinas del Servicio Militar del Trabajo a ocuparse de la ruta Austral algún vecino lograba que le hagan el favor de trabajarle un pequeño tramo para su uso personal.

Desde hace mas de cinco años los vecinos hacen peticiones, que se repiten todos los años pero que no dan resultado: piden solamente que una máquina venga a trabajar dos o tres días y con ello se resuelve la intransitabilidad de los pocos caminos vecinales existentes. Pero nada, porque resulta que la municipalidad no cuenta con equipo propio para eso, porque el rubro caminos está en manos del Ministerio de Vialidad y por tanto es el Seremi de la X Región el responsable de la mantención de caminos vecinales en una quincena de localidades de la Comuna. Este año, la municipalidad elaboró una lista de esas localidades y Cholgo está entre las últimas, lo que le valdrá esperar otros cinco años o más antes de que el Seremi o el Ministro decidan enviar un  buldózer Como en la Región hay múltiples Comunas y Hualaihué está por el lado de la Cordillera y para peor perteneciendo a medias a la provincia de Llanquihue y de Palena para los trámites oficiales…Cholgo puede seguir esperando…  

El otro tema es el de la electricidad. A lo largo de la carretera austral existe abundancia de recursos hidráulicos (ríos y caídas de agua ) que bajan de la Cordillera y no se aprovechan para dar electricidad a los habitantes locales por el contrario la municipalidad ha fomentado en las localidades la instalación de grupos energéticos dejando en manos de los habitantes el pago  del combustible.

En el caso de Cholgo, localidad de menos de 18 familias a 30 Km. al sur de Hornopirén, un grupo energético fue entregado por la municipalidad en 1999 y comenzó a funcionar de entrada con una fuerte restricción: exclusivamente a partir de la tarde, a razón de seis horas hábiles por día. A los dos años, por el aumento continuo de los precios del petróleo, la gente no pudo mantener ese nivel de consumo y se conformó con solamente 4 horas de electricidad, para terminar en el verano del 2010 por alumbrarse apenas tres horas al día. Los ingresos familiares en ese entonces principalmente ligados a la industria del salmón disminuyeron o terminaron con las dificultades conocidas de la misma y la población se encontró con que sus ingresos no le permitían alimentar el grupo energético.

Un vecino inteligente formado en la práctica del trabajo técnico y a la vez interesado en el bien público arrastró a otros vecinos a participar benévolamente a la instalación de una turbina de la cual benefician actualmente 12 familias. Pero evidentemente con los escasos recursos disponibles no pudieron sino utilizar materiales de recuperación : turbina, dinamo y tuberías sacadas del fondo del mar. De modo que la instalación es precaria y el servicio entregado deja mucho que desear. El mejoramiento del sistema actual de producción y distribución de la energía salida de la turbina es la condición indispensable para permitir un funcionamiento regular y extender el servicio a las 5 o 6 familias que hasta ahora permanecen fuera de las líneas tendidas. Hasta ahora los habitantes lo han hecho todo, con sus propias fuerzas, pero el mejoramiento general del sistema representa demasiado para ellos y para eso necesitan ayuda de las instituciones encargadas del desarrollo.

Se comprueba que hay escaso interés real por este tipo de proyectos salidos de la iniciativa de los habitantes. Durante el primer año transcurrido ninguna autoridad había visitado esta experiencia colectiva talvez única en su género. La municipalidad de Hualaihué, el Alcalde habiendo visitado la obra, apoyó después con una parte del cemento necesario para el mejoramiento del embalse de madera, el que fue reemplazado por una construcción de concreto armado. Pero no ha podido disponer de medios para contribuir a financiar al mejoramiento técnico del sistema, historia de cuatro o cinco millones de pesos que la municipalidad no posee Mientras tanto, el rubro de las energías renovables tiene siempre su responsable con puesto bien asegurado en la sede regional. Mientras tanto sigue siendo centralizado el sistema impositivo a las empresas instaladas en el área costera. Mientras tanto sigue el manejo centralizado de las políticas energéticas que solo lleva a priorizar los grandes proyectos empresariales.

A la espera de días mejores saludemos el mérito de la iniciativa y el entusiasmo de un hombre, Segundo Maldonado, que supo motivar a otras gentes y conducirlas a una acción colectiva ejemplar en beneficio de la localidad.

¿Qué nos dicen estos casos?

 

En los casos citados no falta ninguno de los ingredientes mayores que neutralizan hoy el desarrollo en el nivel Comunal. Si se decortica en detalle el contenido se encontrará allí el sumo del centralismo con su pretensión a todo controlar a través de las instituciones: la pobreza del nivel municipal, su rol casi reducido a la distribución de las ayudas sociales, la mistificación participativa, la subordinación cultural, la ausencia de flexibilidad en la gestión territorial, el sectorialismo de las acciones sobre el terreno, etc., dando pábulo en las Comunas y localidades, aisladas o no, a un alto grado de desconfianza y de desafección hacia las instituciones públicas y al Estado centralista.

Los ejemplos anteriores podrían multiplicarse por mil, o por el número de Comunas que hay en Chile, y sugieren una revisión radical del sistema de gestión territorial para reemplazarlo por otro, donde las Comunas sean depositarias de importantes recursos materiales, financieros y humanos, donde las provincias desaparecen, porque su rol actual es exactamente el de “figurantes”, y donde las regiones adquieren gran autonomía para la creación estratégica, la formación profesional y la asistencia técnica a las Comunas.

Todo indica que hay necesidad urgente de poner la república “unitaria y centralizada” en el banquillo de los acusados y para su refundación oponerle otra versión del principio de territorialidad. Porque si los creadores de la república "unitaria y centralizada” no explotaron del principio de territorialidad sino la idea del "lugar central" en esta otra versión republicana se trataría de explotar al máximo su otra vertiente, es decir aquélla de la multiplicidad diversificada de los espacios y de los lugares donde están los grupos humanos. En tal óptica, deberán adquirir una relevancia de primer orden nociones como autonomía local, intercomunalidad, territorios identitarios, estatutos especiales, complementariedad de espacios y otros, Así, la flexibilidad exigida a los actores de la economía globalizada tendría en la nueva república su contraparte en la flexibilidad exigible a los actores de la política. 

(Una version resumida ha sido publicada recientemente en Quinto Poder)